来源：《每日经济新闻》出品 记者：李彪
原文发布于2020年5月22日每经头条第135期
在过去的几年里，我国通用航空运营业呈现出传统业务持续增长、新兴业态迅猛发展的喜人局面。进入2020年，我国多地通用航空机场项目建设加快推进。据悉，截至2019年底，颁证通用机场总数已达246座，首次超过了运输机场的数量。
虽然发展较快，市场潜力巨大，但是，目前通用航空的市场规模仍然较小，低空资源释放不足、通用机场网络尚不完善等众多问题制约着我国通用航空的发展，亟需破题。与此同时，在通用航空管理中，针对快速发展的无人机新业态，如何进行宽严适度的管理等也成为社会讨论的焦点。
为此，《每日经济新闻》记者专访了全国政协委员、中国民航局副局长李健，对我国通用航空发展中的问题做全面解答。李健认为，通航作为战略性新兴产业，将对稳增长、扩内需、促就业、促进消费升级起到强大的催化作用。NBD：去年，您曾去深圳、贵州等地开展通用航空调研，我国通用航空是不是进入了一个快速发展期，表现在哪些方面呢？李健：是的，近年来，我国通用航空运营业取得较快发展。具体体现在“放管服”改革成效凸显、运营保障体系日趋完善、服务能力显著提升、“全国一盘棋”理念深入人心等多个方面。首先是服务国家战略日见成效。内地通航企业开通了深圳、广州往返香港、澳门特区的直升机跨境航线并开展常态化包机运营，丰富了粤港澳大湾区综合交通运输体系，助力大湾区国家战略实施。畅通了空军退役飞行员、维修人员进入通用航空行业渠道，推进北斗技术、产品在通用航空领域的应用，助力军民融合发展。加强适航审定国际合作，向捷克等国的境外航校颁发141部训练机构认可证书，助力“一带一路”和对外开放大局。其次是服务经济发展作用突出。以市场需求为导向，引导国产民机制造业加快发展。西锐、小鹰500、运12、阿若拉等国产飞机得到广泛使用，锐翔电动飞机填补了国内新能源飞机的空白。以消费需求为导向，引导新业态加快发展。开展无人机研发试飞基地、特定类无人机试运行审定试点，支持顺丰、京东、亿航、送吧等企业开展无人机物流配送运营试点，探索多场景下提升物流“最后一公里”效率，并助力江西赣州、四川甘孜等地精准扶贫政策落地。以人民生活需求为导向，引导面向大众的消费类项目加快发展。空中游览、跳伞飞行服务、执照培训等项目保持加速发展态势。各地兴建通用航空产业园、通航小镇，举办通用航空会展、飞行表演的积极性高涨，见证了通用航空热度不减。在航空服务领域，截至去年底，已有内蒙古、云南、青海等省区的62个机场相继开通47条短途运输航线（戳此查看详情），全年运送旅客超过6.5万人次，其中内蒙古乌拉特中旗通用机场去年一年运送旅客突破1万人次。在抢险救灾领域，多家通用航空企业积极参与四川、山西、江西、江苏等地发生森林草原火灾、洪涝灾害、地震滑坡、安全生产事故之后的抢险救灾与灾后重建工作。积极参与今年新冠肺炎疫情防控任务，在保护人民生命安全、身体健康和国家自然资源等方面发挥了重要作用。总体来看，在过去的几年里，我国通用航空运营业呈现出传统业务持续增长，新兴业态迅猛发展的喜人局面。截至2019年底，颁证通用机场总数已达246座，首次超过了运输机场的数量（238座）；通用航空企业478家，全年净增56家；机队规模2675架，净增180架；通航飞行107.8万小时，运输非生产4.7万小时，合计112.5万小时。实名登记无人机39.2万架，净增约12万架；各类飞行125万小时，同比增长26.3%。
NBD：在此次疫情期间，通用航空是否也在疫情防控中发挥了重要作用？李健：在疫情期间，众多通用航空企业，包括无人机企业，主动请缨，自发、自觉、自愿地投身于疫情防控工作。民航局按照党中央、国务院的总体部署，“再研究、再部署、再动员”民航力量参与疫情防治工作，专门下发了《关于发挥好通用航空在疫情防控中作用的通知》，为支持通用航空抗击疫情构建“绿色通道”。迄今为止，通用航空以“小批量、多批次、高频次、点到点”的形式执行医疗人员和物资运输任务，以航空作业的形式开展精准消毒灭杀等任务。截至5月18日，全国共有141家通用航空企业使用1002架航空器执行了378次疫情防控任务，累计飞行2362.41小时7189架次，运送相关人员89人次，运送各类药品和物资90.9585吨，开展航空喷洒作业3325次，执行空中巡查任务926次，执行空中拍照作业503次、空中广告作业756次。截至5月18日，在湖北地区共有43家通用航空企业使用128架航空器执行了71次疫情防控任务，累计飞行508.11小时510架次；运送各类药品和物资78.385吨；开展航空喷洒作业45次，消毒灭杀面积15.1平方公里；执行空中巡查任务25次，巡查面积7平方公里；执行空中拍照作业15次、空中广告作业15次，作业面积6平方公里。通用航空为民航行业坚决打赢疫情防控阻击战发挥了不可替代的重要作用。NBD：我国通用航空的发展和应用都得到了非常大的提升，但是与欧美等发达国家相比，仍有一定差距。我国通用航空发展面临着哪些挑战？李健：随着我国中等收入群体不断扩大，私人飞行、空中游览、跳伞飞行服务等消费需求日益升温。通航作为战略性新兴产业，将对稳增长、扩内需、促就业、促进消费升级起到强大的催化作用。通航飞机从最初级的运动类飞机到高端公务机，产业链条长，服务领域广，带动作用强，能够促进航空制造业转型升级。国际经验表明，通航产业投入产出比为1:10，就业带动比为1:12，与公路、铁路等传统运输领域相比，通航投资低、占地少、实现绿色出行。在当前国内经济下行压力的背景下，发展通用航空，对于满足人民对美好生活向往的意义重大。近年来有关地方和部门贯彻落实国务院大力促进通航发展的要求，多措并举优化营商环境，激发市场活力。2019年传统通用航空飞行112.5万小时，同比增长13.8%；无人机飞行125万小时，增长26.3%。
当前社会各界普遍认为通航发展潜力巨大，但一些制约通航发展的突出问题亟待解决。通用航空发展迫切需要改进低空空域管理模式、释放更多能满足空域用户需求的空域资源、切实提高飞行计划审批效率、降低通用机场建设项目审批层级，对自主研发制造通航飞机、降低通航企业经营税费压力出台更有针对性的扶持政策，而这些核心问题远非民航局能够独力解决，尚需从国家层面整体推进整合中央部委、地方政府，尤其是军方的政策资源，形成促进通用航空发展的强大合力。NBD：我们知道，我国通用航空市场的发展潜力巨大，下一步将如何激发市场活力?李健：当前，通用航空正处在发展的关键时期，面对发展中存在的问题，我们立足民航局法定职责，将从以下几个方面进一步激发通用航空市场活力：在通用航空“放管服”改革方面，首先加快法规体系重构，做实通用航空“分类管理”。切实维护人民群众生命、财产安全，重点加强对短途运输等载客类经营活动的监管，加快相应规章、规范性文件的制修工作，尽快建立完善、适用、专业、独立的通用航空法规体系；推进通用航空信用评价体系建设，应用信用评价结果实施分类监管、精准监管，引导企业加强自我管理、诚信发展。其次，加快完善服务保障体系，确保通用航空飞得起来、飞得顺畅。在2019年初步完成全国低空目视航图和《通用机场航空情报资料汇编》制作、发布的基础上，加快推进三级低空飞行服务保障体系建设，力争2020年底实现全面运行；发挥运输机场公共基础设施的支撑作用，加强对通用航空飞行的保障服务；加强行业政策引导力度，将短途运输旅客人数纳入机场旅客吞吐量统计范畴，提高运输机场，特别是中小机场保障通用航空飞行的积极性；支持民营资本投资通用航空器维修机构，着力提升通用航空器维修能力；加快推进通用航空油料供应网络建设，大幅提升航油服务能力。再次，加强政策支持引导力度，激发通用航空市场需求。在符合国际惯例的基础上，完善适航审定政策，改进适航审定工作，航空器运行评审提前介入，支持国产民机、军民共用产品制造业健康发展；发挥财政补贴的杠杆作用，调动地方政府、企业、社会资本的积极性，共同推动短途运输可持续发展；研究加大对社会公益属性强、人民有需求的航空医疗救护、低空航空游览、水上飞机运行以及通用机场建设等项目的政策支持力度。此外，加速改革成果转化，为通用航空发展注入新动能。加快把已开展试点的可复制、可推广的经验和做法转化为民航法规、规章、规范性文件和标准，在行业内统一推广；全面推行经营许可和运行许可联合审定工作，推动深化远程塔台保障、航空医疗救护、无人机运行监管、无人机物流及载人应用等试点项目，力争出成效、早转化、快推广；关注、支持技术产品创新、绿色环保、消费升级、扶贫攻坚、军民融合等领域的试点新需求，继续向改革创新寻求发展新动能。NBD：在推动通用航空高质量发展方面，我们将有哪些举措？李健：在推动通用航空高质量发展方面，首先要协同推动低空空域管理改革。以国家空管委组织开展低空空域管理改革试点总结评估工作为契机，推动深化四川省低空空域综合管理改革试点，推进低空空域管理改革，构建新型空域管理模式，实现空域资源对通用航空的有效供给；推动四川省试点成果向通用航空发展基础好、消费需求旺盛、省级政府积极性高的地区推广，由点到线、连线成面，惠及更多的低空空域用户。同时，要科学推进通用机场建设。民航提供专业技术指导，鼓励支持地方政府结合产业升级转型发展需求，加强地方规划与行业规划对接，因地制宜的布局、建设可用、适用、够用的通用机场。在枢纽机场周边应合理布局建设通用机场，以缓解繁忙机场时刻和保障压力，有效实现功能互补；在粤港澳大湾区建设具备常设口岸功能的通用机场，保障直升机跨境运输服务发展；在偏远地区，结合民众出行与公商务活动对航空服务的需求，建设通用机场，推动短途运输与航空运输网络有机相衔接，实现“通干支、全网通”，提高航空运输服务网络的覆盖面与联程中转旅客出行舒畅性。此外，要大力促进协同聚力发展。重点做好与相关部委、地方政府、军队的协同配合工作，持续推动通航产业示范项目、工程建设，进一步提高通用机场审批建设效率、飞行计划审批效率，并在完善工作界面、统一监管标准上下功夫，构建更好的营商环境，帮助企业降本增效。还有就是要扶持新业态发展。支持无人机、北斗、ADS-B、5G、区块链等新技术、新产品在通航领域的应用和健康发展；促进通航与旅游、体育、医疗、会展、文创等业态的融合发展；加强航空文化进社区进校园，培育航空文化的形成。NBD：近年来，无人机快速发展，无人机被认为是发展我国通用航空的有力推手。我国无人机市场发展的优势和不足在哪些方面？李健：总的来说，一方面是我国无人机应用场景丰富、市场参与度高。无论是传统的作业领域，例如：航空喷洒（撒）、航空摄影、空中拍照、空中巡查、物流配送等，还是载人飞行，例如亿航184、216等均已进行验证试飞，在我国均获得较快发展。据统计，2019年共有7149家企业在线取得无人机经营许可证，比2018年增加3100家；实名登记无人机39.2万架，全年飞行125万飞行小时。
另一方面是因为无人机应用日渐普及，由此带来的安全问题越来越突出，亟需完善相关制度，加强对无人驾驶航空器的监管。考虑到《民用航空法》制定时无人驾驶航空器尚未投入广泛应用，相关管理制度缺少针对性。为了给无人驾驶航空器监管立法提供法律依据，修订新增了《民用航空法》第二百一十四条，授权国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器作出特别规定。这在2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议已获通过。并且，民航局配合国家空管委办公室组织起草了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》，在2018年2月面向社会公开征求意见、进入报批流程后，民航局正继续配合司法部对《条例》进行立法审查工作，参与论证相关新增行政审批及责任划分等问题，积极推动《条例》尽快出台。同时，民航局组织修订《通用航空经营许可管理规定》（CCAR-290部），在市场准入方面将无人机纳入CCAR-290部管理。起草编写无人机安全管理规章（CCAR-92部）。CCAR-92部将按照《暂行条例》思路编写，现已形成初稿，可与《暂行条例》实施基本保持同步，并将根据近期开展的试运行成果，充实92部内容。以便突破现有空域，尤其是低空空域使用难题，突破现有管理法规约束，密切部门间合作，为民用无人驾驶航空安全、健康发展铺平道路。NBD：要加快推进无人机标准制定，民航局做了哪些重要的工作？李健：根据无人驾驶航空的发展趋势，民航局不断完善相关制度，加强对无人驾驶航空器的安全运行监管。现已制定7部规范性文件，涉及无人机的交通管理、实名登记、驾驶员管理、运行管理及数据管理等方面。此外还有无人机围栏、云系统接口2个标准。民航局按照无人驾驶航空运行的自身特点和规律，基于运行风险，将无人机的运行分为开放类、特定类和审定类三大类；针对不同风险和应用场景分类施策，比如：是隔离空域还是融合空域，是视距内还是超视距，是城市场景还是乡村，是载人还是载货。同时，使用的监管策略包括适航、人员资质、运行和空中交通管理等诸多方面，管理的力度随风险的增加而提升。该管的管好，该放的放开。避免管理上的“一刀切”。民航局本着促进发展、先试先行、分类管理的原则，2019年2月1日发布《特定类无人机试运行管理规程（暂行）》，同步开展了无人机试运行，这是在运行安全风险评估的基础上，从实际需求出发，逐步规范安全风险较高的无人机运行的有效探索，现已初现成果。2019年10月15日，民航局向迅蚁公司所属的杭州送吧物流科技有限公司颁发《特定类无人机试运行批准函》和《无人机物流配送经营许可》。这是民航局《特定类无人机试运行管理规程（暂行）》新政发布以来，国内首个完成运行风险评估和验证工作的特定类无人机试运行项目，同时也是全球首个获得城市场景无人机物流经营许可的项目（限试点区域内）。亿航载人无人机第一阶段“以物易人”的试运行也已完成运行风险评估和验证工作。2019年6月，在东营机场顺利完成无人机飞行校验首次验证试飞，校验数据实时下传。成功应用特定类无人机运行风险评估方法，有效缓控无人机安全运行风险，实现了飞行校验无人机在民用运输机场空域的首飞和运行安全。伴随各运行场景试运行的开展，相关的标准，如：《分布式无人机系统安全操作合格证（DOC）审定标准》《城市场景物流无人机规范（轻小型无人机）》《城市低空无人驾驶航空物流航路划设规范》等将应运而生。NBD: 针对无人机标准制定，下一步将采取哪些政策措施予以支持？李健：下一步，民航局将不断加强政策引导。近期将适时推出《民用无人驾驶航空试验基地（试验区）建设工作指引》等政策和《民用无人机行业标准（MH)体系框架》及路线图，旨在于安全可控的条件下以实践的方式在运行中加快数据积累和标准规范的迭代演进，以体系构建和系统思维为统领，在适航、飞标、空管等运行标准的主要方向上不断迈进。并持续引导科研、运行，重点解决支线物流无人机、无人机载人运行等应用前景广阔、更高风险的运行难题。同时，民航局不断加强国际合作与交流。参加ICAO A40大会并提交分布式无人机系统安全操作合格证（以下简称DOC）工作文件。参加ICAO第三次“放飞无人机”专题研讨会。根据ICAO相关专家组的工作计划，从C2技术要求着手，查明对网络通信技术标准的影响，提出对Doc 9880、Doc 9896技术文档的修订意见。主办无人系统规则制定联合体（JARUS）在中国成都召开了2019年第二次全体会议。深度参与到无人机空中交通管理（UTM）、自动化/自主运行、无人机飞行规则的研究。并共同主办中欧无人机研讨会。持续参与国际标准制定组织（ISO）的无人机相关工作会议和标准起草工作。不断深入了解国际规则和标准制定进程、提高我国在国际规则和标准制定中的话语权。NBD：海南等地发文加强民用无人机管理，在无人机空域管理上，坚持哪些原则，如何平衡好安全和发展？李健：民航自2018年末起，已在深圳联合当地政府和军航飞行管制部门，开展了无人机综合管理试点工作；2019年启动了海南无人机综合管理试点的筹备，2020年5月海南试点也正式启动。两地的试点均以民航局无人驾驶航空器空管信息服务系统（UTMISS）为门户和信息交互枢纽，联通相关管理部门，对民用无人机实施线上监管。下一步，民航局将推动扩大试点范围。民航开展无人机综合管理试点的初衷，是推动低空开放，验证《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》设计的管理思路与流程，为广大无人机飞行爱好者创造守法环境、推动民用无人机在各行业的应用、扩大我国民用无人机产业优势。由于民用无人机还处在快速发展阶段，无人机的管理与传统的有人机管理会有很大差异。民航局确立了“制定一部规章、建立一套分类管理办法、搭建一个运行管理平台、形成一套行之有效的引导机制”的无人机管理体系和思路。目前，四方面工作都在有序开展。特别是在法规规章及政策落地实施方面，由于无人机具有很强的社会化属性，民航各级监管机构需要与地方政府合作，形成合力，共同保护合法飞行、纠正违法行为，在监管的基础上提升社会化服务水平，为民用无人机在通用航空领域的应用，以及未来进入运输航空领域创造良好的基础环境。
